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政府资产审计——审计转型中新的视点

2008-12-01 14:23:00

〖发布日期:2008-12-01〗〖作者:〗

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公共财政是市场经济的特有范畴，也是中国社会主义市场经济体制下公共分配和支出的基本内涵。以税收收入、公共收费、国有资产收入所构成的公共收入体系，为公共财政的分配和支出提供了基础。

　　在相当一个时期以来，国家审计的主要关注点主要是公共财政所属的一般预算收支活动。在全部政府性资金的审计理念下，使我们对一般预算、基金预算和政府性其他收入有了一种新的更加完整和清晰的认识。对全部政府性资金收入来源的关注，使我们的审计视野从资金形态扩展到了资产形态。

　　一、对政府资产问题的新认识。

　　现实的情况是：近几年来，随着各地细化预算编制、推行部门预算、实行政府采购、完善国库集中收付、推进收支两条线等内容的公共财政体制改革，在公共财政资金的管理层面都实现了比较大的突破，而对于其他政府性资产的家底或资产收益则相对不够清楚，不少单位的资产收益实际上都明显地存在着补充或调节部门单位收支活动的功能，使公共财政资金，特别是预算资金，在实际执行使用中并不能完整地反映单位财政财务收支活动的全貌。

　　资产收益监督方面的这种缺陷，使部门预算功能的发挥受到很大限制。审计的实践提示我们：从全部政府性资金的理念出发，逐步树立公共财政资金到政府公共资产的完整认识，实现公共财政资金与政府公共资产管理的有效对接，应该成为审计监督体系中一个新的值得关注的领域。

　　浙江省审计厅领导指出：“从长远的观点看，仅仅对全部政府性资金进行审计还是没有全面覆盖审计的职责，还应该进一步探索对全部政府性资产监督机制，主动把政府性资产纳入审计的视野。”这种审计工作战略方面的判断，为全部政府性资金审计举措的完整性，提供了新的导向。

　　在当地党委、政府的支持下，杭州市下城区审计局近年来对政府性资产的审计进行了大胆的实践和探索，在审计实务中，丰富了对全部政府性资金审计的实践和认识。

　　政府资产的属性如何定义？政府资产审计的主要工作对象是什么？这是我们在政府资产审计中首先要明确的问题。

　　从一般定义而言：政府资产应包括行政事业单位国有资产和企业国有资产，以及由政府投资或政策性支持所形成的公用性资产、无形资产和其他公共资产。其中，行政事业单位国有资产是指由各级行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源；而企业国有资产则是可以解读为国家对企业各种形式投资及投资形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。从区县一级政府资产的实际情况看，上述定义是切合当前政府资产的归属和辖管现实的。

　　从以上定义出发，我们认为，审计部门对政府资产审计的工作对象，应区别于一般行政事业单位的清产核资，也区别于企业单位的国有资产清查。在审计的工作应兼顾二者，且对象上更宽泛，它既要包含对行政事业单位资产情况，也包括政府控股或持有的国有资产权益，还应包括近几年来地方政府依托公共政策支持，或在城市建设开发中所形成的新的公共资产和开发性资产，直至其他政府具有管辖权的无形资产。

　　二、关于政府资产审计的实践和探索。

　　在上述认识基础上，下城区审计局连续三年对街道资产组织审计调查，2007年，在区政府的统一部署下，又开始对政府各部门、各街道办事处、各直属单位的政府资产情况组织全区规模的审计专项调查，历时半年，并取得了积极的审计成效，开展了有益的工作探索。下城区的政府资产审计调查的组织，大致经历了四个阶段：

　　第一，确定审计目标，慎密制定审计方案。

　　下城审计局在研究资产审计方案时，首先确定了四项主要工作目标：

　　1．通过资产审计调查，进一步摸清本地区街道、部门在统一时点辖管的资产现状，确认本区国有（公有）资产规模，划清资产性质，为经营性国有资产的保值增值提供事实依据。

　　2．通过资产审计调查，进一步加强对政府性资产的管理，清理资产管理隐患，掌握政府对外负债的规模和现状，提高本区全部政府性资金和国有资产的管理质量。

　　3．通过资产审计调查，提出加强本区国有资产管理的审计建议，为区政府调控本区国有资产分配使用、资产收益和预算安排、加强资产授权管理和资产绩效考核提供审计依据。

　　4．通过资产审计调查，发现和总结我区国有资产管理的有效办法和经验，进一步提高各单位资产会计信息的准确性，增强资产管理的透明度，规范政府资产经营的源头防范。

　　按照上述工作目标，审计组对审计内容进行了具体规范，涉及的主要内容是：

　　一是对区内各单位的资产账务进行清理，要按照统一时点的要求，对纳入本次审计调查范围的单位账户、凭证及资金往来进行核对，重点做好房产、应收应付账款、对外投资、账外资产的核实和登记。

　　二是对各单位资产管理的使用情况进行调查，包括资产性质、资产实际使用单位、资产价值、资产收益、资产管理等基本情况，并要求按照经营性和公益性的性质进行分类，对相关系统经营性房产的收益情况进行汇总。

　　三是重点对区内单位现有房产和土地存量的情况进行审计摸底，对各单位辖管房产、存量土地的建筑面积、产权归属、分布使用情况进行踏勘和核对，对现出租房产包括数量、产权、合同、收益、建立台账等情况进行了核实。

　　四是对全区的政府负债情况进一步进行调查，掌握区内各单位对外负债的总体情况，摸清全区负债总规模。对各单位经批准和未经批准的对外负债情况进行清理，对各单位房产抵押、资信担保和或有负债等事项记录进行核查。

　　第二，坚持客观实际，增强审计的有效覆盖。

　　按照审计调查方案的设定，资产审计调查中，区审计局坚持从城区资产管理的现状出发，组织针对性的实施方案，增强审计调查的有效覆盖，全局集中了近30人的审计力量，同时发挥相关部门内部审计作用，对涉及27个主管部门及下属单位、8个街道办事处本级及下属单位、21个区直属单位、包括专业街（市场）管委会、承担区政府重大建设项目的指挥部、区属国有企业，以及街道具有资产管辖权的65个社区，共计316家独立核算单位进行审计调查。涉及层面之宽、涉及单位之全，是全区历年资产调查中未曾所有，从而为区政府掌握全区公共资产的基础情况，提供了全面的基础和客观的条件。

　　在审计中，区审计局通过全面自查、重点抽查、汇总分析三个阶段，对全区总计58.17亿的资产总量，从总资产、货币资产、应收帐款、预付帐款、固定资产、在建工程、存货、对外投资、对外负债、应付帐款等多方面进行核定。在对316家独立核算单位数据汇总的同时，审计组对其中61家单位，进行重点抽查，抽查单位的总量约占总单位数的19.3％，资产额约占总资产的64％。审计组还对各单位的资产进行审计甄别，核增大量帐外房产，划清资产所有性质和使用性质，按照统一时点，核定了本区的总资产、总负债、净资产的现有规模。

　　第三，把握审计重点，审慎做好审计组织。

　　面对浩繁的资产资料和众多的被审计单位，下城审计局在区政府的支持下和部门单位的配合下，牢牢把握审计重点，作好审计力量组织、审计方案实施、审计导向把握等诸多环节的工作。

　　一是注重调查的全面性把握。针对本次资产调查涉及区各多个层次，涉及面宽泛，超越了常规的行政事业范畴的特点，为了有效实现审计覆盖，在统一审计组的前提下，局将审计组分成三条线三个审计小组，增强对不同系统资产审计的针对性。同时要求各相关部门单位不仅做好本级的审计调查，并调动部门的内审力量，做好下属单位的资产调查。按照统一时点，不留盲点，组织调查的实施，从而为全面掌握现阶段的资产现状，提供了客观条件。

　　二是注重调查的重点性。本次资产审计调查不同于一般的清产核资，下城审计局根据党委、政府的需求，始终把调查的重点放在政府的存量资产上，看负债、看房产、看各单位资产的实际情况。划分区内经营性房产与非经营性房产的规模；划分确权资产与不确权资产；划分帐内资产与帐外资产，使政府资产的家底通过审计，十分突出十分清晰。同时，在调查中，加强对重点单位的把握，通过直接审计的方式，掌握了大量过去没有进入的政府视野的资产总量，效果十分突出。

　　三是注重审计组织的严谨性。面对众多的资产单位和长期以来部分不太清楚的资产家底，区审计局认真思考政府资产审计的特性，踏实做好审前调查，认真编制审计方案，合理调配审计力量，加强与财政、国资及相关主管部门的协调，执行好区政府主要领导、分管领导的指示，通过审计会议，及时调整和部署工作，同时借助计算机技术力量，录入电子数据，对重要的资产数据实行点对点的明细成册，从而有效地建立政府资源的资产数据清单。

　　第四，认真提出建议，发挥审计的最大成效。

　　在全面审计调查的基础上，结合本地区的经济发展的区情，区审计部门从政府资金和政府资产两个层面，考察政府公共财力的现状，搞清资产家底，对本区单位资产管理的经验进行总结，对倾向性的问题客观反映。按照区领导要求，针对全区政府资产的现状，区审计局就公共财政资金与政府公共资产管理的有机接合、建立全区统一和有效的资产监管体制、探索公共资产的使用绩效、加强单位公共资产的基础管理、重视对开发性政府公共资产的管理和使用、积极稳妥处理历史遗留资产问题、进一步加强政府负债管理、加强对经租房产的使用管理、健全和加强对区内政府性公共资产的考核和监督等十个方面的工作，提出相关的审计建议，作为审计产品，为党委、政府对政府资产的决策管理提供了审计服务。

　　下城区委、区人大常委会、区政府一直十分关注这次资产审计。区政府主要领导多次作出指示，政府常务会议二次听取审计方案汇报，并为此下发文件，进行工作部署。审计情况出来后，区委书记办公会议专题听取汇报，研究工作意见，区委主要领导积极评价审计调查的重大成果，认为这是一件意义重大的好事，它对加强全区公共资产的真实性、公开性、技术性和规范性管理，对完善全区资产日常管理，促进廉洁从政是一个良好的工作基础。区委要求相关部门进一步做好管理的文章，要做好资产经营的文章，整合资产资源，加强对政府公共资产工作的考核，并把资产管理工作落到实处。

　　2008年年初，下城区政府又多次进行专题研究，提出加强本区政府资产的管理的具体举措，形成了《关于进一步加强政府资产管理的意见》，《国有资产监督管理办法》、《公共房屋出租办法》、《国有资产考核办法》等四个制度性规定文件，集中地体现了区委、区政府对进一步加强全区政府资产管理工作系统性的工作意见，为全区政府资产的管理工作指明了方向，审计的成果得到了充分的开发和利用。

　　浙江省审计厅和杭州市审计局也对下城区这次政府资产审计调查工作给予高度的关注，省审计厅和市审计局主要领导、分管领导在资产审计调查前后，三次来下城听取相关工作汇报，指示省厅市局有关处室进行工作调研，总结经验，省审计厅主要领导多次关心这项工作，积极评价下城区对政府资产审计工作的创新，以及它对全省区县政府资产管理工作所带来的示范作用。

　　下城区审计局对政府资产审计调查的四个阶段的工作，从整体上看，已经圆满地实现了既定的审计目标，无论是政府性资产审计的组织实施、报告归集，还是审计建议的提出和审计成果的利用都取得了显著的审计成效。为在新的历史条件下，地方审计机关在审计转型中，如何加强对政府资产的审计监督？在全部政府性资金审计的理念下，如何加强资金审计和资产审计的结合？都作出了有益的审计探索。

　　三、启示和思考。

　　政府资产审计作为一项新的审计类型，伴随着审计转型中对国家审计新的任务思考，伴随着浙江省全部政府性资金审计的发展创新，也伴随着地方政府科学执政、为民理财的现实需要，而进入了审计机关的工作视野。思考、求索、探知、实践，其意义在于，地方审计机关从党委政府的经济和社会发展的目标出发，更好地秉承科学审计的理念，为党委政府提供更加丰富的审计服务。

　　从我局政府资产审计的组织和成效看，有三点工作体会尤为深刻：

　　第一，组织政府资产审计切合区县一级党委政府的执政需求。

　　经过改革开放30年，区县一级作为我们国家政权的基本行政单位，经济和社会事业都有了巨大的发展，特别是像浙江省这样的沿海经济发达地区，区县一级的经济和社会面貌有了惊人的变化，财政经济实力显著增长，在经济增长的同时，政府的物化资产，包括可控的土地资源、公有设施、公共房产和国有资产收益等都有了相当的积累。

　　从一般情况来看，区县一级对财政收入的家底是比较清楚的。法定的年度财政预算执行审计，为党委政府构勒了本地区财政收入的总的家底。但对资产类的家底，由于涵盖的对象、内容宽泛而不一致，无论是财政部门、国资部门或是其他政府职能部门，往往难以提供全局性的、综合性的资产清单，而这些公共资源，又往往可以成为区县一级党委政府科学发展、改善民生、调控经济的重要物质手段。

　　就政府资产审计的适应性和对象而言，对区县一级政府的资产管理工作实际上是具有共性的，党委、政府关注本地区政府资产问题，关注除财政收入以外的政府家底是一个共同地需求。就这点意义讲，下城审计局在这方面的努力对兄弟区县来讲是提供了一种审计实践的先行模式。

　　第二，政府资产审计是全部政府性资金审计新的审计实践。

　　新形势、新任务、新阶段对国家审计正在提出新的要求，需要审计工作审时度势，推进审计工作的创新和转型。谢力群厅长提出：推进审计创新转型，重点在于把握需求，突出重点，主动地进行调整和转型。要从偏重于微观层面的审计监督向更加关注宏观层面的审计监督转变，重点关注党委政府庆心的突出问题；要从关注一般预算可用财力向关注全部政府性资金或资产转变。省厅领导认为：今后一个时期，审计转型的主要任务是加快构建适应现代审计要求的“五个工作机制”，形成审计转型的基本框架。要着眼于推进预算管理体制的改革，着眼于促进建立“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的公共财政管理体制，使政府预算更加透明、更加规范，进而逐步探索对全部政府性资产的审计监督，构建以全部政府性资金（资产）为主线的审计工作机制。这种工作机制的创新，是符合审计发展的趋势，是浙江经济社会发展现阶段的客观需要和各级党委、人大、政府和老百姓对审计机关的迫切要求，也是传统审计向现代审计转型的关键。

　　下城审计局对政府资产审计的组织，在省厅市局领导关心和指导下，既是为当地党委、政府执政需求服务的一种审计监督，也承载了我们浙江审计机关在新时期对全部政府性资金（资产）审计的一种探索，而这又与省审计厅所构筑的寓有浙江特色的现代审计工作机制所吻合，与党委政府的工作需求所吻合，从这点讲，政府资产审计的实践是很有意义的，它丰富了我们做好全部政府性资金审计的工作理念。

　　第三，政府资产审计的组织需要从实际出发，坚持“求真务实”的审计精神。

　　各地经济和社会发展的差异性，表明我们对一项经济目标的追究，必须要坚持从实际出发；各级行政首脑对经济和社会发展的资源结构和重点的把握，又要求我们对审计项目组织和审计重点有清醒的把握；兄弟部门对行政事业单位资产、国有资产、公共资产等资源区分的习惯性思维和职能管辖，又容易对一项新的审计项目持有认识差异；既使是在审计机关内部，我们也有同志对全部政府性资金审计与传统的一般预算审计的理念存在着思想调整。实际上这种矛盾、困难和认识差距的存在都是正常的，它恰恰需要我们在审计工作中坚持实事求是，不搞教条主义，不搞形式主义，勇于审计创新才是根本。政府性资产审计作为一种新的审计模式，可以争议，也应该允许实践的检验。让实践来检验这类审计的成效：当地党委政府是否感到满意？地区内部门单位的资产家底是否更加清楚？政府对公共资产的监督管理是否得到加强？党委政府对本地区资产的调控能力是否增强？如果这些答案是肯定的话，那么，作为一项审计创新，我们就应该无畏地前进。始终坚持从各地的实际出发，始终明确既定的审计目标，采取细致的审计工作组织，坚持“求真务实”的审计精神，这是我们组织政府资产审计最深刻的思想体会。

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