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招投标违规问题治本五策

2009-06-19 10:19:00

〖发布日期:2009-06-19〗〖作者:〗

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　　去年八月以来，两次参加全省抗震救灾、灾后重建和扩大内需的监督检查，发现政府投资项目招投标管理存在较大漏洞，挂靠投标、围标串标并分包转包等违规问题不少。业内人士甚至透露，目前通过中介机构违规招标的项目面在一半左右。针对这一问题，经反复思考并在实践中与项目主管部门主管人员深入探讨，现提出解决招投标违规问题的五条治本之策。
　　第一策：创新项目管理，堵塞管理漏洞，让违规行为无空可钻
　　检查中发现，目前多数地方项目管理职责不明，部门缺乏协同配合，存在多头管理却责任不清、管理未到位、环节控制不严的情况。同时，大多业主不懂项目工作，普遍存在管不来、管不好，被代理机构“钻空子”的情况。管理的漏洞和缺失为违规行为的发生提供条件。
　　（一）加强管理立法，创新管理机制
　　目前，国家和省政府尚未出台专门的政府投资项目管理办法，虽然部分市州和区县已出台了管理办法，但并不完善，没有解决领导体制和运行机制这个核心问题。建议在调研的基础上，省政府出台政府投资项目管理办法或条例。
　　在管理办法中，应明确政府投资项目实行“党政领导、发改总揽、部门监管、业主负责、社会参与、群众监督”的政府投资项目领导体制和运行机制。
　　（二）厘清细化责任，形成管理体系
　　按照“决策科学、程序严密、运行规范、监管严格”的管理要求，对政府投资项目实行分级管理、层次管理、过程管理，明确谁来管、管什么、怎么管、何责任，完善责任追究机制，形成完善的管理体系。
　　在分级管理上，按“谁投资谁决策、谁实施谁负责”的原则，实行辖区内政府投资项目党政集体决策制。
　　在层次管理上，可借鉴国外成功经验，实行三个层次：一是管理核心层，可在发改部门建立项目办公室（有条件的直接组建项目管理局，并将全民创业项目编制与向社会免费推荐管理并入）,负责项目的统筹管理、组织协调、全程控制和综合监督，对项目工作负总责。二是中间实施层，推行管、建、用三分离机制：交通、水利、教育、卫生等行业主管部门负责项目的行业管理和执法监督，负行业监管和执法责任。在项目专业管理竞争市场没有形成以前，可总结推广成都模式，授权政府投融资平台作为业主组织项目建设，投融资平台接受财政、审计等的专门监督，负项目法人责任，其管理逐步由半专业化向专业化转变。项目竣工验收后按程序移交使用。没有投融资平台的，原则上不交由中介机构代理，可仍由行业主管部门下属事业单位或成立的项目机构作业主，并由行业主管部门日常监督管理并承担相应责任。三是外围监督层，整合监察、发改、财政、审计、建设等部门的监督力量，建立分责过程专业监督、联合专项检查机制，并负监督责任。
　　过程管理上，将项目按规划管理、立项管理、评审管理、招投标管理、合同管理、质量管理、变更管理、资金管理、档案管理、后评价管理十个管理进行分类，细化管理内容，明确管理要求，落实管理责任，确保过程管理不漏项、过程监督不缺位。
　　（三）编制项目指南，实行流程控制
　　发改部门统一编制项目工作指南和项目工作流程图，明确项目过程各环节的工作内容、程序控制、时间控制、信息档案要求，并加强培训指导，以真正解决业主管不来、管不好项目的问题，也从根本上解决倒排工期制不落实、恶意规避招投标等问题。
　　第二策：实行政府雇员，严格投资评审，让违规行为没有空间
　　违规行为的核心在于利益趋动。目前，政府投资项目普遍存在评审价（即预算控制价）较高、利润空间较大、“值得”铤而走险的问题。其原因：各级财政投资评审中心普遍缺少工程师、造价师，无法科学评审，有的只得交由中介机构进行；项目设计深度不够，工程量无法锁定，引用造价信息失真，由于被乘数（工程量）和乘数（造价）均虚高，乘积（评审价）必然虚高。
　　（一）提高设计深度和细度。在此基础上锁定分部分项工程量清单。
　　（二）切实解决工程造价信息失真问题。可指定财政、审计、建设、物价、统计之中的一个部门，针对政府投资项目，专门收集掌握劳务、机械、材料单价，并编制复合单价。
　　（三）实行政府雇员制，为各级财政投资评审中心配备工程、造价专业人才。最好是将财政评审中心与投资审计中心合并，以保持预算控制、全程跟踪、决算审计的连续性和有效性。
　　（四）推行综合评审制和评审复核制，按“成本价+合理利润+一定比例不可预见因素”模式确定评审价，确保评审价客观真实准确。
　　第三策：坚持科学发展，完善招标法规，让违规行为无法生存
　　现行招投标法规定，招投标前必须公告预算控制价。而现实中，投标人往往根据围标等需要，按预算控制价打折报价，加之评标时采取简单低价中标法且评标专家大多只注重形式上的评比，这为成功围标创造了条件。事实上，在现行招标活动中，预算控制价是实质意义的“标底”，对外公布这一标底，才是真正的违法行为。
　　应借鉴日本量价分开、“量公开，价保密”的经验，完善招投标相关法规，规定在开标前不得公布预算控制价，只公告已锁定的“分部分项工程量清单”。投标人对照“分部分项工程量清单”，根据企业自身的工程建设科技水平和管理能力，作出综合报价。这样的报价因注重企业的科技含量，才是符合科学发展观要求的！进行资格审查时，凡高于当场开封的预算控制价者视为废标，其它符合条件者不限比例通过评标产生。
　　第四策：规范招标工作，加强评标管理，让违规行为得到扼杀
　　发布招标公告时应明确主要考查企业的资质、业绩和工程建设科技水平和工程建设管理能力，而不是现在的以投标文件格式、简单低价中标法等形式主义的东西，从而防止代理机构恶意以此设置门槛，排斥潜在投标人，误导社会参与违规、恶性循环、前仆后继。同时，必须提高专家道德水平，建立完善专家评标责任制和责任追究制，严格专家评标监督，切实改变目前专家评标只重格式和形式，不重技术和能力的现象。
　　第五策：规范建设市场，强化质量监督，让违规行为付出代价
　　建设市场混乱已成不争事实，基层干部群众颇有意见。关键在较真碰硬，重拳整顿规范。当前，应着力创新工程质量和安全管理的机制，完善质量和安全管理办法，规范各方行为，加强监管和惩处力度，斩断违规行为利益链的最后一环，使之付出代价，无法继续循环。
　　（一）建立完善管理体制
　　实行“政府主导、建设主管、业主负责、各方参与、过程控制、社会监督”的工程质量和安全领导体制和运行机制。
　　（二）创新完善管理办法
　　按照“法人负责、监理控制、设施保证、政府监管、群众监督”相结合的质量和安全管理模式，由建设行政主管部门牵头，交通、水利、电力等行业主管部门参与，制订完善质量和安全管理办法。在办法中要约束规范业主、勘测、设计、监理、施工、鉴定、质量检验等参建各方的行为，明确参建各方应当履行的社会责任（如，设计、监理、质检不得唯利是图、挑肥拣瘦，确保边远地区实施的项目质量有保障），细化各方的质量和安全责任，建立必须做什么、不能做什么、违反怎么办的质量和安全责任制、过程问责制（如黄牌警告制、黑名单制）和终身责任追究制，逐步形成质量管理体系、质量监督体系、质量责任体系、质量制度体系。
　　（三）加强资质业绩管理
　　建设部门要切实加强勘测、设计、监理、施工、鉴定、质量检验等建设市场相关企业的资质管理，建立资质库、业绩库，完善认证和进退机制，确保参建各方以质以绩投标（尤其要规定，建设企业投标时必须持有建设部门统一制发的业绩认证书，不得凭过去获得的中标通知书、签订的承包合同等过程性的资料作为业绩证明，确保业绩认证权威）、持证压证上岗、切实尽责履职，着力解决当前设计单位设计深度不够、审查把关不严、随意变更设计的问题，中标企业违规转包分包、擅自违反合同和投标承诺的问题，监理无证上岗和代岗脱岗的问题。
　　（四）强化过程细节管理
　　建设部门要制定建设过程信息档案（文字、图片、音像）规范，确保隐蔽工程和关键部位信息档案资料健全，事后随时能相互印证复原建设全过程，逐步建立政府投资项目质量和安全管理信息库。从而真正解决出现质量和安全问题后责任主体难锁定、问题部位难查找、责任追究难落实的问题。尤其要根据各自职责，完善规范业主、设计、监理、施工、质量检验各方工作日志的必备要素、关键内容和记录格式，确保质量行为和责任真正落实。同时，要严把相关变更关和工程竣工验收关，加大质量和安全问题的责任追究，对弄虚作假、偷工减料行为和豆腐渣工程坚决打击和惩处。

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